Referenda a zastupitelská demokracie ve Spojeném království

Tento článek je překladem výňatku ze zprávy Lessons Learned from the EU Referendum inquiry sepsané členy Dolní komory Britského parlamentu a publikované v květnu 2017

Referenda a zastupitelská demokracie ve Spojeném království (2. část zprávy)

„Nástroj tak cizorodý vůči všem našim tradicím“?

Historie referenda v politice Spojeného království

1. V roce 1945, kdy byl předložen návrh, aby byl souhlas s pokračováním koalice z válečného období získán od veřejnosti prostřednictvím referenda, pronesl místopředseda vlády Clement Attlee známou větu, že nemůže dát svůj „souhlas s uvedením do našeho národního života nástroje tak cizorodého vůči všem našim tradicím, jako je referendum.“ Navzdory tomuto prohlášení a taktéž s přihlédnutím k faktu, že trvalo až do roku 1973, kdy se uskutečnilo ve Spojeném království první významnější referendum (referendum o suverenitě Severního Irska, známé tež jako „hlasování o hranicích“), ovlivňovala idea referenda diskuze o ústavních a politických reformách ve Spojeném království. Profesor Stephen Tierney trvá na argumentu, že úvahy o přenesení pravomocí z Westminsteru, ke kterým by došlo po uvedení referenda, se dají vysledovat už od roku 1890. A. V. Dicey, přední odborník na britské ústavní právo, je často spojován s doktrinou svrchovanosti parlamentní moci; i on ale navrhoval referendum v otázce Irského domácího práva. V prvních dekádách dvacátého století si pohrávala Konzervativní strana s ideou referenda v kontextu reformy Sněmovny Lordů (1910) a protekcionistické reformy známé jako Tariff reform (1910 a 1930).
2. Od prvního významného referenda v roce 1973 se v zemi konalo celkem dvanáct referend většího rozsahu. Tři z nich byly celostátní (v roce 1975 hlasování o setrvání Británie v Evropském hospodářském společenství, Alternative Vote referendum v roce 2011 a hlasování o EU v roce 2016). Dalších sedm se konalo jen v rámci jednoho z národů Spojeného království (na Velký pátek v Severním Irsku v roce 1998, tři ve Skotsku – o decentralizaci v 1979 a 1997 a o nezávislosti v 2014 – a tři ve Walesu – o decenntralizaci v 1979, 1997 a 2011) a dvě v rámci regionů Anglie (v Londýně v roce 1998 a v severovýchodní Anglii v roce 2004). Kromě toho proběhla i řada referend na lokální úrovni, jako byly např. otázky reorganizace či zvolení starostů.

Konkurenční či vzájemně se doplňující? Referenda a Parlament

1. Spojené království je zastupitelská parlamentní demokracie, ve které je a vždy byla doktrína svrchovanosti parlamentu úhelným kamenem jeho nepsané ústavy. Jak bylo řečeno, mohla by být britská ústava shrnuta do několika slov: „což královna uzákonila v parlamentu.“
2. Není proto překvapující, že v principu zastupitelské demokracie, kde má svrchovanou moc v rukou parlament, byla otázka kompatability mechanismu referenda dlouho zkoumána. Ti, kteří byli proti zavedení, poukazovali na to, že referendum může podkopat ať už svrchovanost parlamentu, zastupitelskou demokracii, či obojí. Jiní naopak věřili, že referenda mohou komplementárně doplnit svrchovanost parlamentu a jsou v souladu s principem parlamentní svrchovanosti.
3. Kritikové referenda varují, že ze své podstaty referenda podkopávají zastupitelskou parlamentní demokracii přinejmenším v těch případech, kde se názor většiny veřejnosti liší od názoru většiny v parlamentu. Model zmocněnce byl formulován Edmundem Burkem, politikem a filozofem irského původu, který voličům z Bristolu odepsal: „váš zastupitel vlastní vás, nejen svůj mandát; a zradí vás, pokud místo toho, aby vám sloužil, obětuje svoji službu vašim názorům.“ Stejně tak Peter Browning poznamenal ve své zprávě určené Ústavnímu výboru Sněmovny Lordů „volí-li voliči jedním způsobem a jejich zastupitelé jiným, čí názor by se měl prosadit?“
4. Pro zastánce, na druhé straně, referenda zvyšují kvalitu zastupitelské demokracie a jako taková jsou užívána v mnoha zemích, jako jsou např. Švýcarsko, Austrálie, Nový Zéland a některých státech USA, např. Kalifornie, a to bez ohrožení zastupitelské demokracie. Dr. Alan Renwick z Ústavní jednotky UCL poznamenává: „většina demokracií má referenda a není žádný důkaz, že by existence referend podkopávala proces zastupitelské demokracie.“ Profesor Stephen Tierney z Edinburgské univerzity navrhuje, že „referendum může být užitečný způsob, jak přizvat občany do procesů ústavních změn, pokud jsou [...] dobře navrženy a regulovány.“

Soulad mezi referendy a zastupitelskou demokracií

1. Důraz na průběh, spíše než na samotný princip, referend byl výrazný rys dotazu předloženého k přezkoumání výboru PACAC. Jak tvrdí profesor Tierney, referenda mohou vytvářet napětí a vyvolávat ošklivé útočné kampaně. V důsledku, „což má naprosto nejdůležitější význam [...] aby proces samotného referenda samotného byl vnímán jako spravedlivý oběma stranami; aby přijaly výsledek, ať už s ním souhlasí, nebo ne, jak poraženými, tak vítězi.“
2. Co je tedy mimořádně důležité, je vybrat správně otázku, která bude v referendu voličům předložena. Už od 70. let 20. století je možné ve Spojeném království vypozorovat rostoucí trend k užití referend pro řešení zásadních ústavních otázek. Profesor Vernon Bognanor tvrdil v roce 2009, že „mohou být jen malé pochyby [...] že se referendum nyní stalo součástí ústavy.“ A jakkoli Bogdanor též tvrdí, že absence kodifikované úpravy ústavy znamená, že je nejisté, jaká je přesná role referend, navrhuje, že „řada přesvědčivých precedentů“ stanovuje okolnosti, za jakých by se referendum mělo použít. Tyto precedenty zahrnují otázky svrchovanosti a rozsah moci parlamentu; např. referenda z let 1979, 1997, o ústavní pozici Severního Irska v roce 1973, o formě sdílení moci v roce 1998, či členství Spojeného království v EHS v roce 1976.
3. Stejně tak i Ústavní výbor Sněmovny Lordů došel v roce 2010 ve své zprávě Referenda ve Spojeném království k obdobným závěrům o nezřetelnosti referend a zaznamenal „významné nedostatky“ tohoto nástroje. Nicméně, stejně tak Jejich Lordstva tvrdí, že „mají-li být referenda užita, jsou nejpatřičněji užita ve vztahu k zásadním ústavním otázkám.“ A ačkoliv nevěří, že je možné poskytnout přesnou definici, co zahrnuje „zásadní ústavní otázky“ (a to i z důvodu absence kodifikované úpravy ústavy), navrhují, aby jakýkoliv návrh předmětu referenda náležel do tohoto výčtu:
• Zrušení monarchie
• Opuštění Evropské Unie
• Pro kterýkoliv z národů odtržení od unie (Spojeného království)
• Zrušení kterékoliv komory parlamentu
• Změu volebního systému do Sněmovny reprezentantů
• Přijetí psané ústavy a
• Změnu měnového systému Spojeného království
4. Spojené království je z principu zastupitelská demokracie. Referendum bylo ve Spojeném království vnímáno jako nástroj cizorodý ústavním principům i jako potenciální hrozba svrchovanosti parlamentu. Nicméně, referenda se stala součástí nepsané ústavy, s více než tuctem provedených hlasování od 70. let 20. století od otázek o budoucnosti Severního Irska po volební systém hlasování do parlamentu. Na základě těchto precedentů souhlasíme se závěrem Ústavního výboru Sněmovny Lordů, že mají-li být referenda užita, jsou nejpatřičnější jako nástroj pro řečení otázek klíčové ústavní důležitosti a shledáváme je patřičnými tehdy, nemohou-li být tyto otázky vyřešeny obvyklými prostředky stranické politiky.

Důležitost jednoznačnosti otázky pro získání jednoznačného výsledku

1. Zvýšený důraz na průběh, provázaný s výběrem tématu předloženého voličům v rámci referenda, předjímá důležitost jednoznačnosti otázky samotné, která bude determinovat jednoznačnost výsledku. Například, ve svém psaném závěru informovalo Sir Bernard Crick Centre, že referenda, v jeho očích „obhroublý demokratický instrument“, jsou „zcela zřetelně problematická, pokud otázka, o níž se má rozhodnout, je komplexní.“ John Sturrock (poradce výboru PACAC a královny) poznamenal, že binární povaha referend polarizuje debatu a nejsou proto nejvhodnější pro tvorbu rozhodnutí a rozvíjení důležitých ústavních otázek.
2. V kontextu referenda o EU v roce 2016 byla kritizována nejasnost důsledků volby Odejít. Jakkoli se zdálo, že se Britové mají rozhodovat o „jednoduché otázce, zda zůstat, či odejít“, realita byla ve skutečnosti mnohem složitější. „Zatímco důsledky setrvání byly jasné, důsledky odchodu nikoliv“, s odkazem na to, že neexistoval „žádný plán, jak odchod bude vypadat“, což v důsledku znamenalo, že bylo referendum „velmi obtížně uchopitelné.“ V důsledku „hrubé formy, v níž byla otázka položena,“ projekt Spojené království v měnící se Evropě dospěl k závěru, že „referendum nebylo vhodným nástrojem pro problém takového rozsahu.“
3. Obdobně tak ve svém příspěvku zdůrazňuje dr. Justin Gerlach nedostatek jasnosti potenciálního výsledku volby Odejít. Dle dr. Gerlacha „referendum by se mělo konat pouze tehdy, když je výběr prováděn mezi dvěma černobílými binárními možnostmi.“ A vysvětlil, že zatímco se zdálo, že referendum vybírá mezi současným stavem a odchodem, „možnost Odchodu zahrnovala několi velmi odlišných přístupů, od tvrdého odchodu za každou cenu, po nejrůznější měkčí formy.“ Což byla značně odlišná situace než například oproti Alternative Vote referendu, , které bylo „skutečně binární“, kdy byly voliči požádáni učinit výběr „nikoliv mezi stávajícím stavem a nějakou jinou reformou volebního systému ... nýbrž mezi stávajícím stavem a reformou volebního systému prezentovanou jako Alternative Vote.“ Bylo záměrem strany pro Setrvání, že detaily Odchodu zůstaly nejasné, a stejně tak straně Odchodu vyhovovalo, že nebyla svázána s žádným konkrétním plánem na odchod, jako spíše s principem volby samotné.
4. Oproti tomu, profesor Richard Etkins trvdí, že „bylo zcela přiměřené, že parlament předložil otázku členství v EU voličům k rozhodnutí.“ A dodává: „Byla to otázka, která vyžadovala jiný rozhodovací proces než parlamentní hlasování, nejen proto, že se týkala základní otázky ústavní identity a práva na sebeurčení v rámci větší politické komunity (vznikající stát EU), ale také kvůli vzrůstajícímu rozdílu mezi názorem elity (hlasující většinou pro setrvání) a široké veřejnosti (preferující odchod).“

Stejně tak profesor Tierney, ač kritizoval nejasnost otázky, zdůrazňuje, že referendum, jakkoli nebylo bez vady, bylo „svobodným, férovým a promyšleným procesem“ a „i když byli mnozí zklamáni jeho výsledkem“, jeho legitimita nebyla nikdy nijak vážně zpochybněna.

1. Má-li dosáhnout výsledek referenda co největší podpory a přijetí u veřejnosti, musí být předmětem referenda co nejjasnější otázky. Voličům musí být předložena volba, jejíž důsledky jsou zřejmé, ať už bude výsledek jakýkoliv. Vláda Spojeného království iniciovala proces, který vedl k referendu, i když byla proti jednomu z možných závěrů, a to z cílem použít záporný výsledek k umlčení debaty ohledně otázky týkající se daného tématu. Navíc, aby bylo dosaženo binární volby, bylo referendum svázáno s poměrně omezenou otázkou. Bylo však možné mnohem lépe voličům vysvětlit, a tím plánovat důsledky, výsledky obou možností. To by ovšem vyžadovalo nestranné zhodnocení možnosti, kterou vláda evidentně nechtěla.

Právní status referend

1. Doktrína svrchovanosti parlamentu, ve spojení s absencí kodifikované ústavy, vyústila v situaci, kdy jsou referenda ve Spojeném království brána spíše jako doporučení, než právně závazná. Jedinými výjimkami byla AV referednum v roce 2011 a trochu složitějším způsobem pak referenda o decentralizaci moci v roce 1979 ve Skotsku a Walesu, kdy legislativa předem ustanovila právní důsledky výsledku.
2. Jak však poznamenává dr. Renwick z Ústavní jednotky University College London, referenda „jsou v praxi brána jako závazná.“ Profesor Etkins ze St John’s  College, Oxford, ač zdůrazňuje samostatnost a suverenitu parlamentu, podotýká, že referenda ukládají „morální závazek parlamentu i vládě přijmout opatření, aby Spojené království opustilo EU.“ Obdobně Electoral Reform Society zdůrazňuje, že bez ohledu na to, zda je referendum právně závazné, či nikoliv, „je jasné, že referenda vytváří morální závazek na celý politický systém“  a že „občané očekávají, že výsledky referend budou uznány a naplněny.“ Přesto, málokdo, pokud vůbec někdo, očekával námitku, která skončila u Nejvyššího soudu 24.ledna 2017, která nenapadala výsledky referenda o EU, ale zdůraznila, jak málo se vědělo o tom, co může následovat po přijetí volby Odejít.
3. Tehdejší ministerský předseda David Cameron během celé kampaně prohlašoval, že nerezignuje, pokud by v referendu vyhrála možnost Odejít. Tato ujištění se však ukázala být lichá. Nicméně, zkušenosti z jiných EU zemí, kde vláda prohrála referendum, ukazují, že premiéři zůstávají v úřadě, byť je potřeba následně znovu otevřít jednání a případně i vyhrát další referendum.
4. Svrchovanost parlamentu a přidružený princip, že žádný parlament nemůže zavázat svého nástupce (nový parlament vzešlý z nových voleb), činí myšlenku právní závaznosti referend v podstatě neuskutečnitelnou. Nicméně, v reálném životě jsou referenda veřejností vnímána jako závazek na členy parlamentu jednat v souladu s výsledkem. V případě EU referenda tak parlament učinil a zákon o stažení členství v EU byl přijat oběma komorami a získal královský souhlas 16. března 2017.
5. V ostatních zemích nejsou referenda uspořádána za okolností, že musí ministerský předseda odstoupit, pokud prohraje referendum. Zodpovědnější přístup vlády k průběhu referenda, zejména pak lepší plánování kroků pro možnost Odejít by nevyvolal tolik rozporů a nenarušil tolik premiérovu autoritu a důvěryhodnost. Užití referenda jako nástroje pro uzavření nepříjemné debaty je velmi diskutabilní a je povinností poslanců i vlády zvážit možné důsledky referend, zejména, mohou-li vést k výsledkům, se kterými nesouhlasí.

Celý text zprávy je k dispozici v angličtině na tomto odkazu